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内容摘要：法律对一个行业经营范围的规定即表明了该行业的发展空间。在对保安行业立法之前，有必要先对保安行业的经营范围作慎重而严密的论证与研究，以保障在立法上对保安行业的经营范围做出相对科学的界定，从而既为保安行业提供一个充分的发展空间，同时又使保安行业与其他行业区别开来，促进保安业的职业化进程。本文结合现实，主要从法律的角度对保安业的经营范围进行了研究。
关键词：保安服务业 经营范围

法律对一个行业经营范围的规定即标明了该行业的发展空间。如果立法对一个行业的经营范围规定得过宽，会混淆了行业之间的界限，既不利于管理，还会扰乱市场秩序；而如果规定得过窄，则会限制这一行业的发展。因此，在对保安业进行立法之前，有必要先对保安业的经营范围作慎重而严密的论证与研究，以保障在立法上对其做出相对科学的界定，从而既为保安业提供一个充分的发展空间，同时又使保安业与其他行业区别开来，促进保安业的职业化进程。
我国公安部于2000年颁布的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》（以下简称《规定》）中的第10条和11条，分别对保安服务公司的经营范围和不得从事的活动进行了规定。第10条规定：“保安服务公司的经营范围：（一）企事业单位、机关团体、居民住宅区、公共场所的安全守护；（二）货币、有价证券、金银珠宝、文物、艺术品及其它贵重物资和爆炸、化学等危险物品的押运‘（三）展览、展销、文体、商业等活动的安全保卫；（四）研制开发、推广应用各类安全技术防范产品，承接各类安全技术防范系统工程，并提供相应的技术服务；（五）安全防范咨询服务。”

第11条规定：“保安公司不得从事下列活动：（一）提供个人人身保安服务；（二）经营各类枪支、弹药、管制刀具等器械；（三）经营人民警察的警用标志、制式服装和警械。保安服务公司不得从事非保安业务，不得从事生产和商贸活动，不得接受企业挂靠，不得延伸办企业。”这些规定可以说是我国保安业开展业务的准绳。然而随着我国经济状况、科技水平及治安形势的迅速发展与变化，该《规定》对保安业经营范围的规定已明显过窄，不仅限制了保安业本应涉猎的正常业务范围，而且无法满足社会对保安服务的需求，从而制约了保安业的经济效益及社会效益的发挥。

根据保安服务市场的现实需求及发展方向，结合国内保安业已取得的成功经验和成果，笔者建议，在保安业的立法中，对行业经营范围的规定保留上述《规定》中的业务外，还应扩展以下内容：

一、允许保安企业生产、制造安防产品

《规定》中第10条第4项只规定保安业可以从事“研制开发、推广应用各类安全技术防范产品，承接各类安全技术防范系统工程，并提供相应的技术服务”，且第11条又规定“保安公司不得从事非保安业务，不得从事生产和商贸活动，不得接受企业挂靠，不得延伸办企业”。由此可以看出，《规定》不允许保安企业从事安全技术防范产品的生产与制造。但是在另一方面，安防业的发展却是异军突起。安防业是一个与保安业有密切联系但又有区别的新兴行业。市场上提供的安全防范产品可分两大类：一类为物质类，它包括利用安防产品、系统及工程等进行的直接安全防范，如防盗门窗、门禁系统等；另一类为服务类，它包括人力守护、押运、安防咨询、培训及运用安防系统和工程等对社会提供的安全防范服务。由此可将从事安全防范服务的企业分为两类，一类是安防物质产品的生产制造商，基本上可归入第二产业；第二类是安全防范的服务商，属于第三产业。保安业为第二类，即为社会有偿提供人身、财产、信息等安全防范服务的行业，属于服务业。安防业应主要属于第一类，即安防产品生产制造业。我国安防协会的全称即为中国安全防范产品行业协会。在美国、日本等国家除了有保安业协会外，也都另设有安全工业协会。这应该说是安防业最初的行业属性。随着电子、网络技术的发展以及相关产品在安全防范行业的广泛应用，安防已由传统的物防迅速向技防方向发展，即由单纯依靠物质防范转向利用电子、网络等产品、系统进行是安全防范服务（如电子报警服务）。这种电子报警服务其实也是一种保安服务，只不过由原来的人力守护、巡逻发展成为由人利用科技产品进行巡视、联动，以达到发现警情、保障安全的目的。安防产业中研制开发、生产制造及销售这类高科技安防产品的企业，由于他们在技术、操作等方面的优势，便自然而然的为客户提供安装及使用服务，也由原来的安防工业行业进入到了保安服务业，从而悄悄突破了公安部作出的对其他单位、部门、个人经营保安业的禁止性规定，安防业也由此而成为兼具工业与服务行业双重色彩的新兴行业。
我国安防产业起步较晚，但近几年却发展迅猛，而技防业又是安防业中最快的增长点。技防业主要是依托一些电子、网络等高科技企业及家电企业。现在我国安防业已达到15万家，从业人员约100万人，年产值近800亿元人民币，已发展成一个从研发、生产、销售、维护到监控，即从产品的开发一直到客户端的一个完整的行业链。

与安防业的蓬勃发展相比，保安业却显得裹足不前。由于立法等因素的制约，在我国处在条块分割状态下的保安行业不仅自身没有涉足技防业，而且缺乏与高科技企业对接、融合的保障与动力，因此保安业的服务水平仍停留在传统的看家护院等人力守护上。即使一些企业利用高科技产品提供安全防范服务，他们也只能引用别人（目前主要是外国）的产品。例如，山东省威海市保安服务总公司的保安报警服务中心的设备全部采用美国安定宝区域报警系统主机及其系列产品。直到目前，我国保安企业对安防产品还不具备自主研发及生产能力，而将来保安业竞争的核心之一就是对安防产品、系统的科技创新能力，安防产品的功能如何（如覆盖面、误报率等）将在很大程度上决定一个保安企业的生存空间。未来真正有实力的保安企业应该是有自主研发与创新能力、并提供优质高效安防服务的保安企业。日本一些著名的安防公司，它除了提供人力守护、押运等传统的安全防范服务外，主要从事安防产品的研发与生产，然后给客户安装自己生产的安防产品，并由他们自己向客户提供系统的日常维护与监控，根据日本的《保安业法》，发现并确认警情，然后向警方报警，从而保障客户的安全。实践证明，这种将传统保安业融为一体的模式，对保安业的科技化、规模化有明显促进作用。
因此，为了拓展保安业的生存与发展空间，立法应允许、鼓励保安业从事安全防范产品的研发及生产，同时打破保安业的行业、地域垄断的现状，允许、鼓励技防产品生产企业进入保安业，以改变目前保安业与技防业互相分割的局面，通过联合、并购等方式，使二者互有的人力及科技等优势资源实现整合与对接。对于技防业中开展的报警服务等安全防范服务，应纳入保安业立法调整的范畴；其中从事保安服务行业的人员，也需符合保安业立法规定的关于保安业人员的条件，同时履行相关职责，享有相关权利。对于保安业中开展的安防产品的生产制造业务，则应按照安防业的相关规定管理，同其他安防企业一样，接受全国标委会、检测中心、认证中心等安防中介机构的检测、认证及约束，规范发展。通过立法，促进以人力守护为主的传统保安业向科技化的新型保安业的转变。

二、允许保安业开展对保安从业人员的培训业务

我国公安部在《关于清理整顿保安服务行业的决定》（公发[1997]号）中规定：“保安培训机构必须是经省、自治区、直辖市公安厅、局批准的公安（警察）院校或具备培训条件的正规学校。”从而对保安培训机构作了较为严格的规定。这样规定虽然能够在一定程度上保证保安培训机构的质量，但却无法满足实现对保安培训的大量需求。因为全国的公安（警察）院校及其他正规学校的资源总量是有限的，不可能接纳多数十万的保安人员进行培训。同时正规院校的专业及学科设置相对固定，要改变或设立新的专业或学科，往往首先需经过教材的编印、师资的配备等过程。因此，正规院校更适合提供正规的学历学位教育，而对于保安业多种多样的职业（技能、资格等）培训却缺乏灵活性。虽然上述《决定》对可以从事保安培训的机构作了较严格的限制性规定，但是由于保安培训有巨大的市场空间，一些保安培训机构还是应运而生。这些机构的成立大多并没有经过合法的程序，其质量也良莠不齐，其中确实有不少不具备资格条件者，但不能因此而从源头上限制进入保安培训行业的主体。

保安业要向科技化、职业化方向发展，有赖于保安从业人员整体素质的提高，而高质量、全方位的保安培训业则是其重要保证。对保安人员的培训与教育可分为两种，一是学历学位教育。此类教育主要依托各类正规院校，在院校里开设保安专业，像其他任何专业一样接受学校正规教育，毕业时达到条件的颁发相应学历学位证书。通过正规教育向保安业培养、输送高级技术及管理等人才。二是各种职业培训。主要包括保安人员的基本资格培训，以及不同岗位上的专业技能培训。此类培训即可由保安服务企业或其他一些具备相应条件的机构承担。高质量的保安培训服务一方面有助于提高保安人员的整体素质，同时保安服务企业也因此拓展了业务范围，获得经济回报。英国的“group4”是一家国际性的私人保安服务公司，在它的总部就建有一个占地200余亩的保安培训中心，学员宿舍、教学楼、计算机房、图书馆等教学训练设施应有尽有，每年可供2000多人学习，它提供的主要是职业训练，而不设学位教育。

这些做法对我国的保安业立法不无借鉴意义。我国在对保安业立法时，应将保安培训行业的从业主体放开，除正规院校外，允许包括保安服务企业在内的其他机构从事保安培训业务，但要规定相应的校舍及师资等条件，只要符合条件的都可以进入该行业，同时明确日常监管机关，加强对各类培训机构的监管，对不符合条件的机构及时清理整顿，保障该行业的健康发展。

三、允许保安业开展私人保镖业务

在我国古代，私人保镖曾是一个兴隆的职业，设有专业的镖局，为客户提供保镖服务。但由于政治、经济、法律等多方面的原因，私人保镖在我国曾一度消失，直到现在，我国对私人保镖仍予以禁止。早在1989年，公安部在《关于禁止为企业领导人配发警械和提供“私人保镖式”服务的通知》中就规定：“保安服务公司是为社会安全服务的，其基本任务是做好客户的安全防范工作，也包括保护企业领导人的人身安全。我们国家不提倡私人雇佣保镖。因此，保安服务公司不应提供私人保镖式服务，已经派出的要立即撤回。”前述公安部的《规定》中，也将提供个人人身保安服务列为保安服务公司不得从事的活动。依照公安部的这些规定，一些地方性法规对私人保镖也大多数做了禁止性规定。如1995年广州市人民政府发布的《广州市保安组织管理规定》和1996年重庆人民政府通过的《重庆市保安服务管理办法》等都是规定保安服务公司不得“充当私人保镖”。这些禁止性规定忽视了保安服务对象多元化及保安服务市场化的规律，是管制经济体制思维下的产物。
重重禁令并未能阻挡现实中私人保镖的迅速发展。改革开放后，随着我国经济、文化等的繁荣与发展，以私营企业主及娱乐、体育明星等为代表的富裕阶层人数越来越多，他们成了社会关注的焦点，其自身的安全也因此遭到更多潜在的威胁，他们有聘请私人保镖来为自己和家庭提供人身及财产安全防卫服务的需求，且有足够的财力支撑，私人保镖业务的买方市场悄然兴起。私人保镖行业蕴含着巨大的商机，其高薪吸引着越来越多的人加入这一行业。为规避禁令，他们往往以秘书、司机等身份出现，却暗中为雇主提供保镖服务，而且人们反复审视这些禁令后发现，它们只是禁止保安服务公司提供私人保镖服务，而对其他公民无法律约束力。因此很多从事私人保镖服务的人往往以个人名义直接受聘于雇主，而不与保安服务公司产生任何关系，这样便可轻易地绕开这些禁令。私人保镖业的存在与发展已是一个不可否认的现实，简单的禁止不仅不能阻止其发展，还妨碍其健康、有序的发展、如对私人保镖业的监管、从事私人保镖的人员应具备的条件以及私人保镖、雇主与他人的权利义务关系等重要问题，都缺乏法律上的规定与依据。

其实，私人保镖服务是一种劳务行为，有场地为他人提供人身、财产等安全防范服务，除了服务的客体有多差别外，同其他保安服务没有性质上的不同，它也是保安服务业的一种。在许多国家，私人保镖都是保安业中的一项重要服务项目。我国保安业的立法也应将其纳入调整范围，不仅允许综合性的保安企业开展私人保镖业务，也允许开办专门提供私人保镖服务的保安企业。为了有效地对私人保镖的管理，禁止不通过保安企业而直接与个人签订私人保镖合同。明确从事私人保镖服务飞人员应具备的条件，达到条件者可申请登记注册或相关证件，禁止未登记注册或无证人员从事该行业。在立法上对私人保镖的地位予以肯定，同时加强日常管理，是保证该行业健康发展的关键。

四、允许保安业开展信息安全防范服务

信息在当代社会发挥着越来越重要的作用，他可能关涉个人隐私、企业的生存直至国家的安全。以企业为例。对于企业来说，产品的设计程序、配方、制作工艺及营销策略等都是核心机密，这些信息一旦泄露，将会使企业遭受丧失市场份额甚至倒闭的危险。信息虽越来越重要，但对信息的保密与控制却是越来越难，特别是信息技术的发展与互联网的广泛应用，一张磁盘、一个电子邮件，就可以使一个企业花费大量时间、人力和资金研制出的成果落入他人之手。为了保护信息安全，许多企业除了利用法律知识产权保护自己的信息外，还采取许多科技手段，防止秘密信息的泄露。

韩国各大企业对信息安全就非常重视，通过将门禁系统、监控系统及网络系统的有机结合，构成了全方位的信息保安系统。首先，在访客进入企业时，会对访客及携带的物品进行金属探测和红外线扫描，并由专门的保安人员详细记录访客的身份，对准予进入的访客发放出入卡。进入企业后，访客须先到服务总台讲明访问目的，总台的保安人员会根据访客的目的发放不同的IC卡通行证。这张卡不仅记录了访客的身份、访问目的、访问时间及被访问者的信息，并且还可以控制访客能够进入的房间和楼层。监控中心的控制大厅能够实时查看持卡访客的位置，一旦发现某张卡到了不该到的位置或者在某地方停留时间过长，视频监视，并通知相关的保安人员赶往现场。除了对访客进行控制外，对整个大楼内部工作人员也有合理控制。只要是对电子文件的读取、修改、打印、以及软驱、光驱、串口、并口、usb等计算机I/O进行控制，并制定了详细的企业保安规章制度。

由此可见，为客户提供信息安全防范服务在我国是一个尚待开发的巨大市场。保安业立法不应将保安业的经营范围局限于传统的人身、财产安全防范服务，而应将信息安全防范服务纳入保安业的服务范围。

保安业是为社会有偿提供人身、财产、信息等安全防范服务的行业或职业。保安服务公司虽在我国已存在了20余年，但由于一直处于一种垄断状态，保安市场并未得到充分允许，再加上社会的发展与变迁，许多新型的安全防范服务需求将会逐渐出现，比如辅警类保安服务，即接受公安机关委托执行监视居住、监外执行等业务，以及社区医护、食品安全、企业安全生产等，这些安全防范服务已在一些国家成为保安服务的一个新的发展方向。因此立法对保安业的经营范围作列举性规定时，不应规定过死，而应在最后列上“其他安全防范服务”等兜底条款，使保安业通过开发新的市场发展壮大自己，同时使其能应社会的需求提供更全面的安全防范服务，为人们的生活营造一个更安全与舒心的生活空间，为社会的进步与发展发挥更大的作用。